Undang-undang antarabangsa sebagai Undang-undang?

Apakah peranan resolusi-resolusi General Assembly Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu dalam proses pembentukan, evolusi dan “decay” peraturan-peraturan undang-undang adat antarabangsa?


Definisi undang-undang adat (customary law)
Undang-undang adat ialah salah satu daripada sumber undang-undang antarabangsa, iaitu sumber kedua dalam senarai Statue of international Court of Justice . Seperti mana yang dinyatakan oleh ICJ dalam Nicaragua case, undang-undang adat ialah kesinambungan oleh dua elemen utama: objektiviti daripada praktis negara (state practice) dan juga elemen subjektif yang dianggap “penerimaan undang-undang” atau juga dinamakan sebagai opinio juris. Selain itu, konsisten terhadap praktis juga antara elemen terpenting dalam menentukan kewujudan undang-undang adat . Konsisten ini bermaksud constant and uniform yang mana memerlukan keseragaman dalam regulasi. Malah praktis yang dijalankan perlulah bersifat generality , iaitu norma-norma yang universal yang digunakan oleh kebanyakkan negara.
Seperti yang terdapat dalam Continental Shelf (Libya lawan Malta) kes, mahkamah menyatakan material yang terdapat dalam undang-undang adat harus dilihat secara asasnya melalui praktis negara dan juga opinio juris. Maksud undang-undang adat pada dasarnya boleh disifatkan ‘terlampau teoritikal’ sehingga menimbulkan banyak persoalan dan tanda tanya. Bagaimana kemungkinan praktis boleh menghasilkan undang-undang?. Bagaimana sesuatu boleh diterima sebagai undang-undang sedangkan ia sebahagian daripada pembentukkan undang-undang?. Bagaimanapun, undang-undang adat secara teori dan politikal dapat diterima sebagai satu doktrin yang kukuh oleh negara, tribunal antarabangsa, dan kebanyakkan cendikiawan.

Bukti dalam pembentukan undang-undang adat: sumber tradisi dan autoritinya sebagai undang-undang
Bukti utama dalam menentukan sesebuah undang-undang adat ialah melalui praktis negara yang mana merangkumi idea secara kasar yang boleh dilihat melalui bahan penerbitan – daripada laporan akhbar yang memaparkan dasar negara dan juga pernyataan yang dibuat oleh kerajaan, melalui wartawan, persidangan antarabangsa dan mesyuarat organisasi antarabangsa, dan juga melalui undang-undang tempatan serta keputusan mahkamah, kerana legislatif dan judiciary adalah sebahagian daripada negara seperti mana kuasa eksekutifnya. Praktis negara juga boleh dilihat apabila Kementerian Luar menerbitkan petikan-petikan mengenai dasar dan pandangan mereka mengenai perkara yang bersekongkol di arena antarabangsa. Bukti yang penting juga boleh dilihat melalui sumber dokumentari yang dihasilkan oleh Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu
Bukti undang-undang adat kadang-kala juga boleh dilhat melalui tulisan peguam antarabangsa dan penghakiman di peringkat negara dan tribunal antarabangsa yang mana unsur subsidiari undang-undang dalam artikel 38(1)(d) daripada Statue of the International Court of Justice . Biasanya, triti juga boleh dijadikan sebagai bukti undang-undang adat, tetapi cara yang terbaik dengan merujuk triti atau perjanjian ialah secara bilateral. Kebiasaanya, triti diuruskan tentang hal yang tertentu yang diperuntukkan atau menjadi syarat, maka penarikkan balik triti sentiasa diluluskan yang mana kesalahan politik tidak boleh diserah semula. Ia kadang-kadang menjadi pertentangan terhadap piawaian(standard) syarat yang kebiasaannya dibentuk menjadi peraturan dalam undang-undang adat. Selain itu, mengapa negara bersusah payah untuk memasukkan piawaan standard syarat ke dalam triti mereka, sedangkan peraturan itu sudah terdapat dalam triti?. Hal ini sukar dibuktikan kerana ia mengambarkan niat dan tujuan mengenai dasar pegangan negara itu yang mana mempertimbangkan dahulu triti, sama ada ia selamat apabila piawaian syarat triti digunakan sebagai bukti undang-undang adat. Bagaimanapun, multilateral triti secara amnya tidak mampu membentuk norma-norma undang-undang adat, setidaknya jaringan bilateral triti harus diperluaskan sebelum digunakan oleh sejumlah negara untuk menghasilkan undang-undang adat.
Dalam perkara yang berkaitan dengan multilateral triti ia amat berbeza dalam membentuk undang-undang adat. Sekiranya triti menuntut untuk melakukan pengistiharaan undang-undang adat ataupun merancang untuk mengkodifikasikan undang-undang adat. Ia tidak boleh dianggap undang-undang adat kerana terdapat negara tidak bersetuju. Oleh itu, triti tidak dapat ratifikasi yang secukupnya tidak boleh dikuatkuasakan. Alasan yang digunakan oleh negara yang tidak ratifikasi triti adalah kerana ketidakcukupan masa parlimen untuk mengadakan perbincangan. Walaupun sebenarnya mereka tidak mahu mengkodifikasi triti itu kerana ia lebih selamat jika tidak melakukanya.
Contohnya ialah peruntukkan dalam Vienna Convention on the Law of Treaties yang mana negara tidak terbatas oleh triti tetapi oleh undang-undang adat . Jika hal ini menunjukkan satu bukti undang-undang adat, maka triti disalahkangambarkan sebagai undang-undang sedangkan ia hanya peraturan di dalam triti sahaja. Triti dan undang-undang adat adalah suatu entiti yang belainan tetapi membentuk satu angkubah yang sama. Dalam Nicaragua kes, ICJ melakukan penghakiman dengan mengunakan peraturan berdasarkan kerelevanan triti. Tetapi, untuk mencapai keputusan itu ia secara dasarnya tetap berdiri dalam koridor undang-undang adat. Tambahan pula, kemungkinan undang-undang adat berubah mengikut peraturan yang terdapat dalam triti. Seperti mana isu penandatangani Declaration of Maritime Law yang membawa kepada perubahan Treaty of Paris 1856 mengenai peraturan peperangan laut (war at sea) yang mana menghalang rampasan barang musuh kecuali barangan kontraban perang (barangan yang dilarang import masuk ke dalam sesebuah negara, barangan terlarang) . Triti ini ditandatangani oleh Austria, France, Prussia, Russia, Sardinia, Turkey dan United Kingdom. Bagaimanapun, peraturan yang terdapat dalam triti ini diikuti oleh sebahagian besar negara sebagai undang-undang adat.
Dalam Asylum Case (Columbia vs Peru) , menyatakan bahawa untuk membuktikan wujudnya undang-undang adat, perlu ditunjukkan undang-undang adat itu sudah mampan dan bertapak sebagai peraturan yang boleh mengikat negara. Kedua, undang-undang itu perlu sering digunakan secara selari oleh negara-negara yang terlibat dan yang ketiga ialah pengunaan peraturan ini adalah sebahagian hak negara. Merujuk kembali kepada Asylum Case, kerajaan Columbia gagal membuktikan undang-undang adat wujud di antara negara-negara Latin Amerika. Terutamanya sebab Peru tidak meratifikasikan convention yang dicadangkan. Hal ini menjadikan sukar untuk membuktikan undang-undang adat kerana terdapat wujudnya banyak ‘inconsistencies’, disebabkan ada negara yang meratifikasikan sesuatu triti dan juga ada negara yang tidak meratifikasikan. Malah wujud juga banyak pengaruh dan perubahan yang disebabkan oleh ‘political expendiency’. Ini adalah kerana negara masing-masing mementingkan ‘national interest’ dan mempertahankan hak mereka – not one wants to compromise to agree to a rule – wujudnya pertentangan pendapat
Menurut Freidmann,undang-undang adat adalah instrumen utama dalam pengubalan undang-undang dalam masyarakat ‘primitive’ . Kerana secara tradisinya, undang-undang adat adalah sumber utama untuk mengubal undang-undang antarabangsa . Namun begitu, undang-undang adat tidak lagi dilihat sebagai sumber utama kerana ciri-ciri dan kaedah hubungan antarabangsa sangat berbeza pada masa kini. Selain itu juga, undang-undang adat juga dilihat bergerak secara lambat (slow moving), maka ia tidak dapat menyesuaikan dengan rentak evolusi undang-undang antarabangsa yang semakin cepat. Hal ini juga di tambah lagi apabila semakin banyak masalah timbul disebabkan semakin banyak negara mengemukakan isu yang berkait dengan undang-undang.


Resolusi General Assembly Persatuan Bangsa-banga Bersatu (UNGA)
Perkembangan organisasi antarabangsa sejak Perang Dunia Pertama adalah mengambarkan keadaan yang mana negara semakin direpresentatif oleh organisasi. Keadaan ini menunjukkan organisasi antarabangsa mempunyai peranan dalam politik antarabangsa, namun peranan dan autoriti organisasi ini masih lagi kabur. Walaubagaimanapun, penglibatan negara-negara dalam organisasi dan juga persetujuan yang tercapai hasil perbincangan dalam organisasi antarabangsa ini mampu mengubah undang-undang adat secara tradisinya . Kadang kala, ia lebih kuat daripada undang-undang adat tradisi kerana ia melibatkan banyak negara . Namun begitu, ia juga tidak boleh dilihat sebagai jalan terbaik dalam menentukan undang-undang adat kerana bukan semua negara yang terlibat dalam organisasi mempersetujui setiap persetujuan yang dicapai. Maka secara tidak langsung wujud negara ahli yang tidak mempratikkan persetujuan yang dicapai.
Bagaimanapun, jika kita lihat kepada kedudukan resolusi UNGA (United Nation General Assembly), ia mampu diangkat sebagai bukti kewujudan undang-undang adat antarabangsa kerana ia mempunyai refleksi terhadap pandangan negara-negara ahli yang menyokong resolusi itu. Akan tetapi, undang-undang adat tidak dapat dibuktikan sekiranya terdapat banyak negara ahli yang menentang resolusi itu . Oleh kerana itu, seperti mana dalam Nicaragua Case, Mahkamah Antarabangsa (ICJ) menyatakan bahawa resolusi organisasi antarabangsa juga boleh dilihat sebagai sumber undang-undang (source of law) .
Sebagai satu badan politikal yang mana mengeluarkan resolusi yang berkaitan dengan hal yang bersangkut paut dengan undang-undang antarabangsa. Bagaimanapun peraturan yang dicetuskan daripada resolusi UNGA tidak mengikat negara-negara ahli secara ketat. Negara mempunyai hak sama ada hendak ataupun tidak mengikut segala konduksi resolusi UNGA - walaupun negara itu sendiri menyokong resolusi yang dicapai. Oleh itu, secara jelas menunjukkan resolusi UNGA tidak mengikat mana-mana parti. Resolusi ini juga berkaitan dengan hal diluar bidang Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu atau juga perkara yang memerlukan organisasi ini bertindak. Sebagai contoh, resolusi yang membenarkan kewujudan negara baru (kemerdekaan), pemilihan Majlis Keselamatan, mengenai belanjawan, dan juga mengenai perbincangan di ICJ adalah secara undang-undang mampu mengikat. Malah, sesetengah resolusi juga memberi kesan luaran, atau dengan erti kata lain ia boleh mewujudkan satu pertalian, sehinggakan negara bukan ahli juga perlu menghormati keputusan yang dicapai. Dalam hal ini, resolusi UNGA - seperti kes Nambia, ia mengikat semua negara untuk mengesahkan Nambia sebagai satu wilayah yang merdeka .Walaupun resolusi ini boleh disanggah sebagai sebuah entiti yang mewujudkan undang-undang antarabangsa secara keseluruhan, namun UNGA tetap mampu memberi ‘kesan luaran’ mengenai resolusi yang dicapai. ICJ juga menyatakan UNGA sepertimana terminologi resolusi Trusteeship of Nauro yang dicapai pada tahun 1967, ia sebagai satu resolusi yang mempunyai kesan undang-undang.
Bagaimana pun resolusi UNGA adalah persoalan undang-undang antarabangsa yang substantif kerana tidak mengikat atau dengan kata yang lebih tepat, non-binding. Resolusi dan undang-undang adat adalah satu angkubah yang saling mempengarhi satu sama lain. Seperti mana triti, resolusi UNGA boleh dilihat sebagai satu pengisytiharaan kewujudan undang-undang adat. Walaupun ia bukanlah satu obligasi yang mengikat, namun ia boleh dilihat sebagai satu prinsip dalam menentukan kewujudan undang-undang. Sebagai contoh, pada tahun 1965 satu resolusi dicapai, iaitu resolusi Inadmissibility of Intervention in the Domestic Affairs of States . Walaupun resolusi ini tidak mengikat, namun ia mengambarkan UNGA mampu membentuk praktis negara dan mewujudkan undang-undang adat antarabangsa, kerana resolusi ini diangkat apabila keputusan sebulat suara dicapai. Akan tetapi, resolusi yang bercanggah perlu dibezakan antara bukti kewujudan undang-undang adat dengan sokongan majoriti secara ekspres (cepat), yang mana akan membawa kepada keruntuhan undang-undang adat sebagai sebuah entiti undang-undang antarabangsa. Resolusi yang dicapai ini akan diuruskan oleh UNGA dan kemudiannya negara secara ‘sukarela’ akan mengikut syarat yang ditetapkan. Maka secara tidak langsung teori undang-undang adat terbentuk. Ia juga hampir sama apa yang berlaku pada tahun 1960 iaitu Declaration on the Granting of Indepence to Colonial People and the right of self-determination . Namun, yang paling mustahak ialah ialah sokongan yang diberikan terhadap resolusi yang dicapai ialah ‘mungkin’ mengambarkan tanda-tanda kewujudan opinio juris. Bagaimanapun hal ini perlu dipertimbangkan sebaik mungkin kerana ‘perhimpunan’ ini lebih bersifat political nature, maka opinio juris negara-negara tidak semestinya untuk kebaikan sejagat, tetapi kepentingan nasional mereka semata-mata.
Kadang kala , resolusi UNGA juga digunakan dengan sengaja untuk menyerang dan meruntuh kewujudan sistem dan peraturan yang terdapat dalam undang-undang adat. Keadaan ini hampir sama dalam resolusi Declaration on the Establishment of the New International Economic Order pada tahun 1974 dan pada tahun yang sama juga satu lagi resolusi yang bermaksud sama iaitu Charter of Economic Right and Duties of States . Sudah pastinya adalah amat merbahaya jika resolusi UNGA diambil kira dalam pembentukan undang-undang. Hal ini juga tidak dapat diterima oleh kebanyakkan negara dan ia juga kontradiksi dengan spirit of international law. Pandangan mengenai keruntuhan undang-undang adat disebabkan oleh resolusi UNGA hanya akan berlaku apabila timbulnya isu atau keadaan yang luar biasa yang mana tidak dapat ditangani oleh undang-undang secara tradisi.
Resolusi UNGA juga meningkatkan political expectations negara. Maka negara boleh menguatkuasakan resolusi yang dicapai walaupun ia secara umumnya tidak mampu mengikat peraturan. Oleh kerana itu, negara mempunyai peluang untuk tidak menyokong resolusi. Secara terang-terangan, perkara ini boleh meningkat political expectation jika dilihat melalui satu sokongan yang positif yang mana akan memberi impak kepada perlakuan negara. Kerap kali wujudnya keperluan politik yang diberi lebih perhatian daripada undang-undang. Dengan ini, ia akan memberi kesan kepada perjanjian inter-state tetapi tidak sama dengan triti. Contohnya, Commonwealth Statement on Apartheid in Sport (Perjanjian Gleneagles) dan pada tahun 1975 satu persetujuan diicapai yang dinamakan Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe (Persetujuan Helsinki) . Seperti mana UNGA ia juga tidak mengikat peraturan secara undang-undang namun ia memberi kesan kepada praktis negara kerana berlakunya political import. Kadang kala, ia juga boleh dirujuk sebagai soft law yang mana ketidakhadiran pengikat yang sah dalam satu-satu regulasi.
Pada hakikatnya, resolusi UNGA telah membawa kepada ‘decay’ undang-undang adat, kerana resolusi yang dicapai boleh dianggap sesuatu yang segera. Instant law. Dalam pada itu juga, pentadbiran dalam Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu juga didominasi oleh negara yang kuat, maka persetujuan yang dicapai adalah bersifat bias dan mempunyai kepentingan politik. Walaupun terdapat juga resolusi yang mempunyai kebaikan kepada semua negara, namun kebanyakan resolusi jelas mendatangkan keuntungan kepada sebelah pihak – win-win situation dari segi politikal. Contohnya dalam resolusi 181 pada November 1947 yang mana memaksa rakyat Palestin melepaskan 77% daripada tanah mereka untuk dijadikan negara Israel yang berdaulat dan merdeka . Resolusi ini juga menafikan hak empat juta rakyat Palestin untuk pulang ke rumah mereka, ladang-ladang mereka, tanah mereka yang mana sekarang ini berada dalam sempadan negara Israel. Resolusi ini dianggap pencabulan terhadap sesebuah negara lain yang merdeka, sedangkan hal ini amat bertentangan dengan undang-undang antarabangsa dan konvensyen Geneva. Secara jelasnya Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu yang didominasi oleh Amerika Syarikat dan beberapa negara maju lain telah mengunakan pertubuhan dunia ini bagi memenuhi kepentingan mereka dan juga sekutu mereka. Malah peraturan-peraturan yang diwujudkan melalui resolusi UNGA adalah berat sebelah, maka banyak negara yang mengikari peraturan yang ditetapkan. Hal ini telah menyumbang kepada keruntuhan undang-undang adat sebagai sumber undang-undang antarabangsa.


BIBLIOGRAFI
Dixon, Martin. International Law, London: Blackstone Press Limited, 2000

Harris, D.J. Cases and Material on International Law. London:Sweet and Maxwell Limited, 1998

Malanczuk Peter, Akehurst’s Modern Introduction to International Law, New York:Routledge, 1997

Galloway, George, “United Nations General Assembly Resolution 181”, tarikh akses pada 22 September 2006 daripada http://www.yale.edu/lawweb/avalon/un/res181.htm